Por Gabriel C. Salvia
Revista IDEA, junio-julio de 2002
La voracidad fiscal del sector público argentino recurrió a la inflación, al aumento de impuestos y al endeudamiento interno y externo como formas de financiamiento. De esta manera, en un país que registra solamente tres períodos de superávit fiscal en su historia, el gasto público consolidado -nación, provincias y municipios- representa ahora una carga imposible de soportar por el sector privado y es una de las principales causas que originó la actual crisis económica de la Argentina. En consecuencia, junto con las necesarias reformas políticas e institucionales, la baja del gasto público es el principal tema a resolver en la Argentina, lo cual es una responsabilidad que en un sistema republicano de gobierno le compete al poder legislativo principalmente al considerar la ley de presupuesto nacional.
El tratamiento del presupuesto nacionalLa oportunidad ideal para debatir el gasto público nacional es cuando ingresa a la Cámara de Diputados el proyecto de ley de presupuesto, en cuya ocasión debería discutirse en qué hay que gastar y cuánto hay que gastar. De esta manera, al tratarse el presupuesto nacional se estaría definiendo los límites de la función estatal y el costo del gobierno, lo cual convertía a esta cuestión en el verdadero debate político de fondo pudiendo reasignarse o eliminarse partidas.Contrariamente, por apuros políticos del Ejecutivo se pretende que el Poder Legislativo apruebe rápidamente la ley de presupuesto y en general cuando se sanciona en la cámara baja y llega al Senado es considerado en la cámara alta sin ser tratado en comisión y pasando directamente al recinto. Luego de su rápida sanción, la ley de presupuesto comúnmente recibe vetos presidenciales debido a que los legisladores en lugar de ponerle límites al nivel de gasto que presenta el Poder Ejecutivo incorporan incrementos a algunas partidas del texto original.
Gasto público, intervencionismo y presiones sectorialesAl analizar la labor parlamentaria sobre el gasto público en el Congreso Nacional, se encuentran mayoritariamente iniciativas tendientes a nuevos incrementos presupuestarios, por lo cual la necesaria reducción del déficit fiscal no aparece como una solución políticamente viable. Esto se debe a motivos ideológicos de los legisladores que consideran necesaria la intervención del Estado para determinadas cuestiones, pero también se debe en parte al desfile de funcionarios y sindicalistas estatales que ejercen presión para obtener mayores recursos.La presión sectorial por mayor gasto público es un típico ejemplo de grupos pequeños y bien organizados que obtendrán beneficios trasladando sus costos a toda la sociedad que generalmente está desinformada. Por otra parte, los contribuyentes son un grupo muy numeroso pero desorganizado y en consecuencia no existe una presión eficaz de los mismos para proteger su patrimonio mediante la reducción del gasto público. En Estados Unidos, por ejemplo, existe el National Taxpayer Union, cuyo presidente John Berthoud señala que "el Congreso debe resistir la tentación de meterse en la economía. En cambio, tendría que trabajar para reducir los impuestos y minimizar las regulaciones. Darle a los empresarios la libertad de innovar, será la mejor manera de ayudar a los ciudadanos". El "Burocratómetro 2001"La propensión de los legisladores nacionales a generar un mayor gasto público está documentada en el informe denominado "Burocrátometro". Según este informe, en el último periodo de sesiones ordinarias del Congreso Nacional, es decir entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre de 2001, se presentaron un total de 1872 proyectos de ley, de los cuales 94 proponían un incremento del gasto público nacional, representando de esta manera un 5% de las iniciativas parlamentarias cuya sanción requiere el trámite previsto en la Constitución Nacional. Si se tiene en cuenta que en dicho período hubo 189 días hábiles, los diputados y senadores nacionales presentaron a razón de 1 proyecto cada dos días cuya sanción afectaría el bolsillo del contribuyente.En cuanto al tipo de gasto que originarían la sanción de estos proyectos, la clasificación que surge de este informe es la siguiente: 51 corresponden a Subsidios, Regímenes Especiales, Fondos, Planes y Programas Oficiales; 22 a la creación de nuevos organismos estatales; 8 a obra pública; 8 a incrementos de partidas presupuestarias vigentes; 3 a la creación de una nueva universidad pública; y finalmente 2 a expropiación.
Revista IDEA, junio-julio de 2002
La voracidad fiscal del sector público argentino recurrió a la inflación, al aumento de impuestos y al endeudamiento interno y externo como formas de financiamiento. De esta manera, en un país que registra solamente tres períodos de superávit fiscal en su historia, el gasto público consolidado -nación, provincias y municipios- representa ahora una carga imposible de soportar por el sector privado y es una de las principales causas que originó la actual crisis económica de la Argentina. En consecuencia, junto con las necesarias reformas políticas e institucionales, la baja del gasto público es el principal tema a resolver en la Argentina, lo cual es una responsabilidad que en un sistema republicano de gobierno le compete al poder legislativo principalmente al considerar la ley de presupuesto nacional.
El tratamiento del presupuesto nacionalLa oportunidad ideal para debatir el gasto público nacional es cuando ingresa a la Cámara de Diputados el proyecto de ley de presupuesto, en cuya ocasión debería discutirse en qué hay que gastar y cuánto hay que gastar. De esta manera, al tratarse el presupuesto nacional se estaría definiendo los límites de la función estatal y el costo del gobierno, lo cual convertía a esta cuestión en el verdadero debate político de fondo pudiendo reasignarse o eliminarse partidas.Contrariamente, por apuros políticos del Ejecutivo se pretende que el Poder Legislativo apruebe rápidamente la ley de presupuesto y en general cuando se sanciona en la cámara baja y llega al Senado es considerado en la cámara alta sin ser tratado en comisión y pasando directamente al recinto. Luego de su rápida sanción, la ley de presupuesto comúnmente recibe vetos presidenciales debido a que los legisladores en lugar de ponerle límites al nivel de gasto que presenta el Poder Ejecutivo incorporan incrementos a algunas partidas del texto original.
Gasto público, intervencionismo y presiones sectorialesAl analizar la labor parlamentaria sobre el gasto público en el Congreso Nacional, se encuentran mayoritariamente iniciativas tendientes a nuevos incrementos presupuestarios, por lo cual la necesaria reducción del déficit fiscal no aparece como una solución políticamente viable. Esto se debe a motivos ideológicos de los legisladores que consideran necesaria la intervención del Estado para determinadas cuestiones, pero también se debe en parte al desfile de funcionarios y sindicalistas estatales que ejercen presión para obtener mayores recursos.La presión sectorial por mayor gasto público es un típico ejemplo de grupos pequeños y bien organizados que obtendrán beneficios trasladando sus costos a toda la sociedad que generalmente está desinformada. Por otra parte, los contribuyentes son un grupo muy numeroso pero desorganizado y en consecuencia no existe una presión eficaz de los mismos para proteger su patrimonio mediante la reducción del gasto público. En Estados Unidos, por ejemplo, existe el National Taxpayer Union, cuyo presidente John Berthoud señala que "el Congreso debe resistir la tentación de meterse en la economía. En cambio, tendría que trabajar para reducir los impuestos y minimizar las regulaciones. Darle a los empresarios la libertad de innovar, será la mejor manera de ayudar a los ciudadanos". El "Burocratómetro 2001"La propensión de los legisladores nacionales a generar un mayor gasto público está documentada en el informe denominado "Burocrátometro". Según este informe, en el último periodo de sesiones ordinarias del Congreso Nacional, es decir entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre de 2001, se presentaron un total de 1872 proyectos de ley, de los cuales 94 proponían un incremento del gasto público nacional, representando de esta manera un 5% de las iniciativas parlamentarias cuya sanción requiere el trámite previsto en la Constitución Nacional. Si se tiene en cuenta que en dicho período hubo 189 días hábiles, los diputados y senadores nacionales presentaron a razón de 1 proyecto cada dos días cuya sanción afectaría el bolsillo del contribuyente.En cuanto al tipo de gasto que originarían la sanción de estos proyectos, la clasificación que surge de este informe es la siguiente: 51 corresponden a Subsidios, Regímenes Especiales, Fondos, Planes y Programas Oficiales; 22 a la creación de nuevos organismos estatales; 8 a obra pública; 8 a incrementos de partidas presupuestarias vigentes; 3 a la creación de una nueva universidad pública; y finalmente 2 a expropiación.
En estos datos del "Burocratómetro 2001" se analiza todos los proyectos de ley y ofrece como indicador aquellas iniciativas referidas al gasto público en cuyo articulado se menciona expresamente que para su financiamiento se recurrirá a nuevos fondos del presupuesto nacional, por lo cual su sanción implicaría un aumento inmediato del gasto que terminará afectando al sector privado.Algunos ejemplos que se encuentran en este informe son los siguientes: Régimen para promover la sustentabilidad del pequeño y mediano productor frutícola instituyendo un fondo frutícola de ciento veinticinco millones de pesos ($ 125.000.000); Régimen contra la usura y creación del Fondo Solidario contra la Antiusura (FOSA) que no deberá ser inferior a los 20.000.000 (veinte millones) de pesos anuales; Ley federal de artesanías que créase el Fondo de Fomento Artesanal con un capital de giro de pesos siete millones ($ 7.000.000) a asignar de "Rentas generales"; Creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico y Social del Noroeste Argentino incluyendo una partida de noventa y seis millones de pesos ($ 96.000.000) en los presupuestos de los años 2002 y subsiguientes para atender al fondo establecido por el artículo 1º de la presente ley; Creación del Fondo Federal de Incentivo a la Educación y la Docencia que estará conformado por recursos del Tesoro nacional por un monto de 660 millones de pesos; Régimen de promoción de inversiones en las provincias de la periferia argentina autorizando al Poder Ejecutivo nacional a contraer endeudamiento por dos mil millones de dólares de los Estados Unidos (u$s 2.000.000.000) o su equivalente en moneda nacional, para ser aplicados a la financiación de un plan de inversiones del sector privado en las siguientes provincias: Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén, La Pampa, Mendoza, San Luis, San Juan, La Rioja, Catamarca, Tucumán, Salta, Jujuy, Santiago del Estero, Chaco, Formosa, Misiones, Corrientes y Entre Ríos, destinándose cien millones de dólares a cada una de ellas; Creación del Programa Nacional Permanente de Prevención y Lucha contra el Tabaquismo que se financiará con las sumas que ingresen en una subcuenta especial del Fondo Nacional de la Salud integrado con las sumas del presupuesto general que le asignen; Creación del Sistema Nacional de Medios Públicos Sociedad del Estado que se financiarán con asignaciones presupuestarias atribuidas en la Ley de Presupuesto Nacional; Creación de la Comisión Nacional Ferroviaria (CONAFE) con recursos asignados por el gobierno nacional en el presupuesto anual aprobado por el Congreso de la Nación; Creación en el ámbito del Ministerio de Economía de la Nación, Secretaría de Energía y Minería, la Agencia Nacional de Eficiencia Energética que contará con aportes del Tesoro Nacional; Creación del Instituto Argentino de Semillas (IAS) que dispondrá de aportes extraordinarios del Tesoro nacional; Asignación de una partida de pesos tres millones quinientos mil ($ 3.500.000) en el presupuesto 2002 para la realización de obras de infraestructura en el monumento "Campo de la Gloria", San Lorenzo, Santa Fe; Incremento del Fondo de Emergencia Social para el conurbano de Rosario y Santa Fe en quince millones de pesos ($ 15.000.000); Régimen por el cual se prorrogan por el término de 10 (diez) años las pensiones graciables otorgadas por la ley 23.990 a partir del 1º de octubre de 2001 cuyos fondos necesarios se atenderán con cargo a la jurisdicción 85 -programa 23-, pensiones no contributivas; Creación de la Universidad Nacional de Ezeiza, provincia de Buenos Aires cuyo funcionamiento será financiado con partidas correspondientes del presupuesto nacional.El "Burocratómetro" destaca también la existencia de otros proyectos de ley sobre gasto público que no promueven un incremento del mismo, pero que sí se oponen a su reducción o que trasladan sus costos a sectores específicos. Entre esos casos se encuentran los siguientes tipos de proyectos: 1) Los que crean burocracia reasignando partidas presupuestarias vigentes; 2) Los que declaran la intangibilidad de cierto gasto público; y 3) Los que trasladan los costos de su financiamiento a determinados sectores o actividad. En el primer caso, al reasignar partidas del presupuesto nacional no se está aumentando el gasto público en lo inmediato, aunque si se generará una mayor burocracia que en el futuro presionará por mayores fondos. En el segundo caso, los legisladores dejan en claro que en dichas áreas no tienen ninguna intención de reducir el presupuesto. En el tercer caso, se trata generalmente de proyectos que crean fondos, programas o planes oficiales cuyo financiamiento provendrá exclusivamente de gravámenes a determinados sectores y no al conjunto de los contribuyentes. Finalmente, este informe no considera los proyectos de ley que promueven la creación de nuevos juzgados y algunas iniciativas de gasto social, por considerar en esos casos que hacen a la función estatal.En consecuencia, con estos criterios conservadores, la principal intención del "Burocratómetro" es indicar la cantidad de iniciativas parlamentarias, impulsadas por los legisladores nacionales, cuya sanción implicaría una mayor carga tributaria para los contribuyentes a través del incremento de un injustificado gasto gubernamental.
La reforma del Estado en el Congreso NacionalSi los legisladores nacionales decidieran atacar al gasto público deberían empezar por achicar los gastos y eliminar funciones en el ámbito más cercano que tienen, lo cual sería un muy buen ejemplo para luego hacer lo propio en el resto de la administración pública nacional.Vale la pena mencionar que el personal del Congreso Nacional alcanzaba a 432 agentes en 1930 y llegó a tener 11.505 en el año 1993. Actualmente el Poder Legislativo Nacional ronda los diez mil empleados, designados en su mayoría por favores políticos y por tal motivo la biblioteca del Congreso de 89 empleados que tenía en 1954 llegó actualmente al número de 999. Y algo similar sucede con la imprenta, que de 230 empleados que tenía en 1960 llegó a 850 en 1996 y actualmente registra a 502. El resto se distribuye en las nuevas comisiones permanentes que se crearon y en servicios como ordenanzas, choferes y personal de seguridad.Un ejemplo del crecimiento de la burocracia legislativa es la distribución de parte del personal en edificios cercanos al palacio y al anexo, destacándose en los últimos tiempos la incorporación de la casa central de la privatizada Caja de Ahorro. Pero bueno, muy originales no fueron luego del destino que tuvieron otros edificios de organismos privatizados, como el edificio del Banade ahora en manos del Ministerio del Interior y el de Somisa ahora ocupado por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
ANEXO PROYECTOS MENCIONADOS EN EL ARTICULO
Régimen para promover la sustentabilidad del pequeño y mediano productor frutícola.Art. 5º - Institúyase un fondo frutícola, de ciento veinticinco millones de pesos ($ 125.000.000), que será incluido en la ley de presupuesto nacional.Autor: Diputado Roberto De Bariazarra, Alianza, Rio Negro.
Régimen contra la usura. Modificación del Código Penal y del Código Civil. Creación del Fondo Solidario contra la Antiusura (FOSA).Art. 11 - El FOSA se financiará con los ingresos por multas previstas en el artículo 1º de la presente ley por parte de los ingresos por multas a las entidades financieras impuestas por el BCRA de acuerdo a reglamentación que a tal efecto se dictará y por recursos que se fijarán anualmente en el presupuesto nacional. El FOSA no deberá ser inferior a los 20.000.000 (veinte millones) de pesos anuales.Autor: Diputado Mario Cafiero y otros, Partido Justicialista, Buenos Aires.
Ley federal de artesanías. Art. 9°- Créase el Fondo de Fomento Artesanal cuya constitución, funcionamiento y administración se establece en la presente ley, y que se aplicará exclusivamente a los objetivos y acciones del Instituto.Art. 10- Se establece como capital de giro del Fondo de Fomento Artesanal la suma de pesos siete millones ($ 7.000.000) a asignar de "Rentas generales".Autor: Senador Felipe Sapag, Movimiento Popular Neuquino.
Creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico y Social del Noroeste Argentino.Art. 1º..- Créase el Fondo Nacional de Desarrollo Económico y Social del Noroeste Argentino, cuyos recursos serán destinados a programas de desarrollo social, de reactivación económica, de promoción del empleo y de salud.Art. 2º.- Se creará una partida de noventa y seis millones de pesos ($ 96.000.000) en los presupuestos de los años 2002 y subsiguientes para atender al fondo establecido por el artículo 1º de la presente ley.Autor: Diputado Edmundo Robles Avalos (PJ, Tucumán).
La reforma del Estado en el Congreso NacionalSi los legisladores nacionales decidieran atacar al gasto público deberían empezar por achicar los gastos y eliminar funciones en el ámbito más cercano que tienen, lo cual sería un muy buen ejemplo para luego hacer lo propio en el resto de la administración pública nacional.Vale la pena mencionar que el personal del Congreso Nacional alcanzaba a 432 agentes en 1930 y llegó a tener 11.505 en el año 1993. Actualmente el Poder Legislativo Nacional ronda los diez mil empleados, designados en su mayoría por favores políticos y por tal motivo la biblioteca del Congreso de 89 empleados que tenía en 1954 llegó actualmente al número de 999. Y algo similar sucede con la imprenta, que de 230 empleados que tenía en 1960 llegó a 850 en 1996 y actualmente registra a 502. El resto se distribuye en las nuevas comisiones permanentes que se crearon y en servicios como ordenanzas, choferes y personal de seguridad.Un ejemplo del crecimiento de la burocracia legislativa es la distribución de parte del personal en edificios cercanos al palacio y al anexo, destacándose en los últimos tiempos la incorporación de la casa central de la privatizada Caja de Ahorro. Pero bueno, muy originales no fueron luego del destino que tuvieron otros edificios de organismos privatizados, como el edificio del Banade ahora en manos del Ministerio del Interior y el de Somisa ahora ocupado por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
ANEXO PROYECTOS MENCIONADOS EN EL ARTICULO
Régimen para promover la sustentabilidad del pequeño y mediano productor frutícola.Art. 5º - Institúyase un fondo frutícola, de ciento veinticinco millones de pesos ($ 125.000.000), que será incluido en la ley de presupuesto nacional.Autor: Diputado Roberto De Bariazarra, Alianza, Rio Negro.
Régimen contra la usura. Modificación del Código Penal y del Código Civil. Creación del Fondo Solidario contra la Antiusura (FOSA).Art. 11 - El FOSA se financiará con los ingresos por multas previstas en el artículo 1º de la presente ley por parte de los ingresos por multas a las entidades financieras impuestas por el BCRA de acuerdo a reglamentación que a tal efecto se dictará y por recursos que se fijarán anualmente en el presupuesto nacional. El FOSA no deberá ser inferior a los 20.000.000 (veinte millones) de pesos anuales.Autor: Diputado Mario Cafiero y otros, Partido Justicialista, Buenos Aires.
Ley federal de artesanías. Art. 9°- Créase el Fondo de Fomento Artesanal cuya constitución, funcionamiento y administración se establece en la presente ley, y que se aplicará exclusivamente a los objetivos y acciones del Instituto.Art. 10- Se establece como capital de giro del Fondo de Fomento Artesanal la suma de pesos siete millones ($ 7.000.000) a asignar de "Rentas generales".Autor: Senador Felipe Sapag, Movimiento Popular Neuquino.
Creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico y Social del Noroeste Argentino.Art. 1º..- Créase el Fondo Nacional de Desarrollo Económico y Social del Noroeste Argentino, cuyos recursos serán destinados a programas de desarrollo social, de reactivación económica, de promoción del empleo y de salud.Art. 2º.- Se creará una partida de noventa y seis millones de pesos ($ 96.000.000) en los presupuestos de los años 2002 y subsiguientes para atender al fondo establecido por el artículo 1º de la presente ley.Autor: Diputado Edmundo Robles Avalos (PJ, Tucumán).
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